Nueva Calificación de Empresas Constructoras: Riesgos Legales y Falta de Seguridad Jurídica en Obras Públicas
La contratación pública en Argentina se encuentra en un punto de inflexión. La reciente Disposición 24/2025, impulsada por la Oficina Nacional de Contrataciones, introduce un nuevo sistema de calificación para empresas constructoras, prometiendo una mayor apertura y desregulación. Sin embargo, esta normativa ha desatado una tormenta de críticas legales y técnicas, poniendo en tela de juicio su validez y efectividad. Este artículo analiza en profundidad los alcances de la Disposición 24/2025, sus contradicciones legales, las implicaciones prácticas de la figura del “Módulo” y los riesgos que implica la discrecionalidad otorgada a las entidades contratantes, explorando cómo este nuevo marco podría afectar la calidad, la seguridad y la eficiencia de las obras públicas en el país.
- El Marco Legal en Cuestión: Incompatibilidades con la Ley 13.064
- El “Módulo” como Unidad de Medida Económica: Una Nueva Escala de Contrataciones
- La Discrecionalidad en la Calificación: Un Peligro para la Competencia Leal
- Desregulación vs. Responsabilidad del Estado: Un Equilibrio Delicado
- Riesgos de Planificación, Ineficiencia y Conflictos Contractuales
El Marco Legal en Cuestión: Incompatibilidades con la Ley 13.064
La Disposición 24/2025 se fundamenta en el Decreto 105/2025, el cual, a su vez, busca modificar aspectos sustanciales de la Ley 13.064, la normativa que rige la contratación de obras públicas a nivel nacional. Este punto es el núcleo del debate legal. La Ley 13.064 posee rango de ley, lo que significa que su modificación requiere una ley sancionada por el Congreso Nacional. Un decreto, por su jerarquía normativa, no puede alterar una ley sin la debida habilitación legislativa. Esta incompatibilidad estructural genera una fuerte sospecha sobre la validez jurídica de ambos instrumentos, el decreto y la disposición.
La crítica legal se centra en la violación del principio de jerarquía normativa, un pilar fundamental del derecho administrativo. Al intentar modificar la Ley 13.064 a través de un decreto, se estaría vulnerando el ordenamiento jurídico y generando inseguridad jurídica. La nulidad absoluta que se argumenta, en caso de ser confirmada por los tribunales, implicaría que la Disposición 24/2025 carecería de efectos legales desde su origen, obligando a retornar al sistema de calificación anterior. Esta situación plantea un escenario de incertidumbre para las empresas constructoras y para la administración pública, que se ve obligada a aplicar una normativa cuestionada legalmente.
La falta de consenso y la ausencia de un debate público amplio sobre estas modificaciones legislativas también han contribuido a la controversia. La implementación de un nuevo sistema de calificación de empresas constructoras, con un impacto significativo en la economía y en la calidad de las obras públicas, debería haber sido precedida por un análisis exhaustivo y una consulta a los distintos actores involucrados. La celeridad con la que se aprobaron el decreto y la disposición ha generado desconfianza y ha alimentado las críticas de los especialistas del sector.
El “Módulo” como Unidad de Medida Económica: Una Nueva Escala de Contrataciones
Uno de los cambios más significativos introducidos por la Disposición 24/2025 es la adopción del “Módulo” como unidad de medida económica para determinar la escala de las contrataciones. Actualmente, un Módulo equivale a $40.000, lo que permite clasificar las contrataciones en dos categorías principales: aquellas que no superan los 15.000 módulos (equivalentes a $600 millones) y las que exceden ese límite. Esta nueva escala busca simplificar el proceso de clasificación y facilitar la participación de pequeñas y medianas empresas en las licitaciones públicas.
La introducción del Módulo, en sí misma, no es problemática. Sin embargo, su efectividad depende de la estabilidad del valor asignado a cada Módulo. La inflación persistente en Argentina podría erosionar rápidamente el poder adquisitivo del Módulo, distorsionando la escala de contrataciones y generando incertidumbre para las empresas. Es fundamental que la Oficina Nacional de Contrataciones establezca un mecanismo de actualización periódica del valor del Módulo, que tenga en cuenta la evolución de los precios y la inflación, para garantizar la transparencia y la previsibilidad del sistema.
Además, es importante analizar si la división en dos categorías es suficiente para reflejar la complejidad y la diversidad de las obras públicas. Podría ser necesario establecer categorías intermedias, que tengan en cuenta factores como la envergadura técnica, la ubicación geográfica y el impacto social de los proyectos. Una clasificación más detallada permitiría una mejor asignación de los recursos y una mayor eficiencia en la contratación pública.
La Discrecionalidad en la Calificación: Un Peligro para la Competencia Leal
El artículo 1 del Anexo de la Disposición 24/2025 es el punto más controvertido de la normativa. Este artículo establece que “la jurisdicción y entidades contratantes podrán permitir en los pliegos que la capacidad económica financiera de ejecución referencial sea superior”. En otras palabras, las entidades contratantes quedan facultadas para exigir –o no– la acreditación de capacidad económico-financiera. Esta disposición introduce una grave incertidumbre operativa y contradice el propósito mismo de una normativa de calificación.
La posibilidad de que una entidad contratante decida no exigir la acreditación de capacidad económico-financiera abre la puerta a la participación de empresas sin experiencia ni respaldo técnico, lo que pone en riesgo la calidad y la seguridad de las obras públicas. Una empresa sin la capacidad económica necesaria podría tener dificultades para cumplir con sus obligaciones contractuales, lo que podría generar retrasos, sobrecostos y, en última instancia, la paralización de los proyectos. La falta de antecedentes técnicos podría comprometer la calidad de la ejecución y la durabilidad de las obras.
Esta discrecionalidad también genera un trato desigual entre las empresas constructoras. Aquellas que sí cumplen con los requisitos de calificación se ven perjudicadas por la competencia de empresas que no los cumplen, pero que pueden ofertar gracias a la flexibilidad otorgada a las entidades contratantes. Esto distorsiona el mercado y socava la confianza en el sistema de contratación pública. La transparencia y la igualdad de oportunidades son principios fundamentales que deben regir la contratación pública, y la Disposición 24/2025, en este aspecto, los pone en riesgo.
Desregulación vs. Responsabilidad del Estado: Un Equilibrio Delicado
La Disposición 24/2025 se enmarca en una política de desregulación impulsada por el Ejecutivo nacional, que busca ampliar la participación de potenciales oferentes en las licitaciones públicas. Si bien la flexibilización de los requisitos puede ser una herramienta útil para eliminar barreras innecesarias y promover una mayor competencia, es fundamental que no se haga a expensas de la seguridad jurídica y la calidad de las obras públicas. La apertura de mercado no puede ser un fin en sí mismo, sino que debe estar subordinada a la protección del interés público.
La debilidad en la función del Estado como comprador, especialmente en contrataciones de alta criticidad, es una de las principales preocupaciones que genera la nueva normativa. La posibilidad de adjudicar obras sin exigir solvencia ni antecedentes traslada a la administración pública la responsabilidad de eventuales incumplimientos. Esto implica que el Estado deberá asumir los costos de los retrasos, los sobrecostos y los defectos de construcción, lo que podría afectar significativamente las finanzas públicas.
Es crucial que la administración pública fortalezca sus capacidades de control y supervisión para garantizar el cumplimiento de los contratos y la calidad de las obras. Esto implica invertir en personal capacitado, implementar sistemas de gestión de riesgos y establecer mecanismos de sanción efectivos para las empresas que incumplan sus obligaciones. La transparencia y la rendición de cuentas son también elementos esenciales para garantizar la integridad del sistema de contratación pública.
Riesgos de Planificación, Ineficiencia y Conflictos Contractuales
La falta de criterios mínimos obligatorios en la calificación de las empresas constructoras abre la puerta a errores de planificación, ineficiencia y conflictos contractuales. Sin una normativa clara y precisa, las entidades contratantes pueden tomar decisiones arbitrarias y subjetivas, lo que podría generar impugnaciones y retrasos en los procesos de contratación. La incertidumbre jurídica también podría disuadir a las empresas serias y solventes de participar en las licitaciones públicas, lo que reduciría la competencia y aumentaría los precios.
La ausencia de una evaluación rigurosa de la capacidad económico-financiera y técnica de las empresas constructoras podría llevar a la adjudicación de obras a empresas que no están en condiciones de llevarlas a cabo. Esto podría generar retrasos en la ejecución, sobrecostos, defectos de construcción y, en última instancia, la paralización de los proyectos. Los conflictos contractuales podrían ser frecuentes, lo que generaría litigios costosos y prolongados.
Para mitigar estos riesgos, es fundamental que la Oficina Nacional de Contrataciones establezca criterios mínimos obligatorios para la calificación de las empresas constructoras, que tengan en cuenta factores como la experiencia, la capacidad técnica, la solvencia económica y la reputación. Estos criterios deben ser claros, precisos y transparentes, y deben aplicarse de manera uniforme a todas las empresas que participen en las licitaciones públicas. La implementación de un sistema de calificación riguroso y objetivo es esencial para garantizar la calidad, la seguridad y la eficiencia de las obras públicas.
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